礦產資源法修改意見之一：壓覆礦產資源

導讀：日前，自然資源部公布了《中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）（征求意見稿）》，向社會各界公開征求意見。云南礦業律師團隊作為礦業法律服務領域的專業律師，將結合自身處理與礦業權相關的各類法律問題的豐富實踐經驗，對礦產資源法的修改提出意見和建議。
  自本文起，“云南礦業律師團隊”公眾號將不定期推出本團隊針對礦產資源法（修訂草案）修改意見的文章，敬請有興趣的讀者關注。
  本期內容是對壓覆礦產資源規定的解讀和修改意見。

中華人民共和國礦產資源法（修訂草案）
第十四條【壓覆礦產資源】① 重大工程建設項目論證時，應當向所在地的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產資源分布和礦業權設置情況。②重要礦產資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應當報國務院自然資源主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。③壓覆已設置礦業權范圍內的礦產資源，對行使礦業權造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并給予合理補償；協商不成的，由有關省、自治區、直轄市人民政府處理。建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
 
云南礦業律師團隊對草案內容的分解解讀：
① 重大工程建設項目論證時，應當向所在地的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產資源分布和礦業權設置情況。
解讀：此規定不夠嚴謹，需要查詢礦產資源分布和礦業權設置情況不應當僅限于“重大”工程建設項目，而應該是所有的工程建設項目都應該進行此項查詢。凡是工程建設項目壓覆重要礦產資源礦床的，都應當按照此條的規定辦理壓覆手續，而不僅限于“重大”工程建設項目。
②重要礦產資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應當報國務院自然資源主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。
解讀：此段內容基本沒有問題，但在實施后“應當報國務院自然資源主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準”的壓覆，有關部門是否還能再行把審批壓覆的權限下放，可能就需要后續出臺的政策加以明確和規制了。
③壓覆已設置礦業權范圍內的礦產資源，對行使礦業權造成直接影響的，建設單位應當與礦業權人協商，并給予合理補償；協商不成的，由有關省、自治區、直轄市人民政府處理。建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
解讀：此段規定的問題較多，主要在以下方面：
1、只有與已設置礦業權重疊，且對其開發利用礦產資源造成影響的，才構成壓覆礦產資源。因此，“壓覆已設置礦業權范圍內的礦產資源，對行使礦業權造成直接影響的”表述重復，不夠精煉；
2、壓覆已設礦業權范圍內的部分礦產資源，但導致礦業權剩余資源不再具有經濟開采價值，或導致礦業權按照有關政策不能再存續的，應當按照整體壓覆對待。因此，建議規定壓覆補償應當根據壓覆影響的程度確定。
3、“合理補償”仍然是一個不明確的、可操作性很差的概念。壓覆已設礦業權礦產資源或者不壓覆礦產資源但對礦業權的行使造成影響的，工程建設項目給礦業權人造成的損失除了資源價值外，可能還包括：礦業權人調整開采方案、井巷工程及其他采礦基礎設施而增加的投資或遭受的損失、礦山不能正常生產或停產產生的合理損失、因壓覆需要辦理礦業權變更手續而產生的各種費用等，因此建議將建設單位應當補償礦業權人的范圍規定為因壓覆導致的礦產資源的損失價值以及其他直接和間接損失；
4、“協商不成的，由有關省、自治區、直轄市人民政府處理。建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。”這是對壓覆補償爭議處理程序的規定，但這樣的規定等于讓政府直接或者變相的“既當運動員又當裁判員”！現在的很多工程建設項目，尤其是“重大項目”，幾乎都是政府、政府部門或政府的平臺公司實施或者重點引進的項目，有的還冠以“XX級重點工程”的名義，這是地球人都知道的。政府對這些項目可謂是不余遺力地全方位保障，如果這些項目因壓覆補償問題和礦業權人產生爭議后，必須交由省級政府去處理，并且把政府的處理作為提起行政復議和行政訴訟的前置程序，同時在“合理補償”又具有很大自由裁量空間的情況下，就基本等于是把壓覆補償爭議的決定權賦予了省級政府。而即便是省級政府，在對待自己、自己的下級政府或下屬部門與礦業權人的爭議時，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，礦業權人的合法利益將無法達到有效保障。
壓覆補償本質上屬于民事責任，通過民事訴訟或仲裁解決壓覆補償爭議更為妥當。當然，政府的行政處理也有其獨特的優勢，比如效率可能更高，但不應作為唯一的救濟途徑。建議給予當事人選擇爭議解決方式的權利。
5、實踐中，在建設項目與礦業權重疊的情況下，既有壓覆已設礦業權礦產資源的；也有不壓覆礦產資源，但對礦業權的行使產生不利影響的。在兩種情況下，建設單位都應當補償或賠償礦業權人的損失，不是只有壓覆礦產資源的情況下才產生補償或賠償的問題。因此，建議增加第二款，規定不壓覆礦產資源，但對礦業權的行使產生不利影響的補償或賠償責任

綜合以上分析，云南礦業律師團隊建議對該條文修改為：
第十四條【壓覆礦產資源和礦業權】  工程建設項目論證時，應當向所在地的省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門查詢礦產資源分布和礦業權設置情況。重要礦產資源礦床原則上不得壓覆；確需壓覆的，應當報國務院自然資源主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門批準。壓覆已設置礦業權范圍內的礦產資源的，建設單位應當與礦業權人協商，根據影響的程度補償給礦業權人造成的資源損失及其他直接和間接損失；協商不成的，經雙方一致同意，可由有關省、自治區、直轄市人民政府處理。建設單位或者礦業權人對處理決定不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟。建設單位或礦業權人也可以直接向人民法院提起民事訴訟。
工程建設項目與礦業權重疊，雖未壓覆礦產資源，但對行使礦業權造成影響的，建設單位應當與礦業權人協商，根據影響的程度補償給礦業權人造成的直接和間接損失。雙方之間因壓覆礦業權補償產生的爭議，按照前款規定處理。